指挥部党委委员以普通党员身份 参加所在党小组民主生活会

而取消许可属于因私人违反行政法上义务而撤回其授益性行政行为的制裁性撤回，论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期，第22页。

谈到权利，首推财产权，它是一切权利的母本，对于这样的权利，如何获取或拥有，黑格尔指出：人有权把他的意志体现在任何物中，因而使该物成为我的东西。如此看来，民主的确焕发出迷人的光辉，值得世人景仰。

中华人民共和国成立后，从1954年宪法的订立到以后宪法的几度修改，人民主权和人民的民主权利，一直都是《中华人民共和国宪法》的重要内容，赫然在目，从未改易。一、宪法中的民主表达 中国近现代的法律变革，如果总体上说是被动积极的，[1]那么民主的引进却不如此，而应算作积极主动的，在清末的《钦定宪法大纲》中，就有有关言论、著作、结社、集会等自由的规定。这是有关普选权的规定。但是我们要说，这是一个西方的舶来品，带着浓重的历史迷雾，已经导引西方国家偏离了正确的方向，足于引以为戒。中国共产党人领导的无产阶级革命，建立的社会主义制度，广大的人民群众成了国家的主人，人民的民主权利自然成了题中应有之义，而且是比资本主义国家更广泛的民主权利。

你没有这样的能力，是不能获取这样的权利的，更不能享有这样的权利。这里所说的自由，都是有限制的。行政审批改革的创新试验嵌套在国家—市场结构变迁的宏大试验系统之中，彰显了当代中国国家治理试验方案环环相扣、嵌套设计的宏观逻辑。

概括来说，改革试验进程中始终缺少一个既具有权威和核心地位，又具备专业技术能力的行政机构，来统筹协调各类试验事项的方案与试验的步骤，完成审批改革试验信息的数据汇总与分析管理，并替代许可设定机关履行行政许可法第20条第1款规定的许可评价义务。中央分批次、有计划、持续反复地进行证照分离改革的加速试验，并以上海自由贸易试验区内进行的试验孵化为基础，阶段性地在全国范围内适时推进政策扩散与反馈互动。换言之，行政许可法第13条中的自主决定有效调节自律管理等不确定法律概念，隐含了政策试验机制的制度运行空间。为了有效激发地方政府及其官员的创新动力，2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确提出要建立创新容错机制。

但是，从试验法治化的角度观察，试验授权的存在，仅仅扫除了政策试验启动的形式合法性障碍，而无法全面破解试验实施过程中的诸多法治化困境。结 语 在全面深化改革的背景下，政策试验机制日趋成为推动行政审批改革的主要形式。

尽管许可评价机制在地方自主试验时期同样存在效果不彰的问题，但该时期中央并未对地方试验的具体开展过多干涉，地方试验探索的扩散幅度与辐射影响相对较小，也难以引发全国范围内的规制变迁。各类改革协调小组等议事协调机构，在审批改革试验过程中扮演了关键性的组织角色。为此，有必要进一步思考：如何通过对审批改革试验程序的法治化重构，尤其是完善并激活行政许可法相关条款，来提升政策试验程序的开放性、科学性、民主性。一、行政审批改革政策试验机制的转型趋势 行政审批改革政策试验机制的实践运行，始终建立在中央与地方互动的宪制基础之上。

此种试验嵌套逻辑的呈现，亦是中央对审批改革试验加强统筹的具体体现。可以说，尽管当下的行政审批改革政策试验事项中，试验授权尚未实现完全覆盖，但今后试验授权的持续应用，将会舒缓审批改革议程下地方先行先试与国家法制统一之间的合法性张力，也将为地方层面的试验创新提供更加广阔的适用空间。如何建立法治化的激励机制，维续和激发地方政府及其官员在审批改革试验中的创新性与能动性。这种互动也将提速政策试验背后学习—适应能力的法治化转型，助力实现行政审批改革预设的国家治理转型目标。

未来修改行政许可法时，应考虑明确引入成本收益分析等规制影响评估工具，来对改革试验状态下各类许可替代手段的成本收益进行量化分析，从而进一步丰富行政许可法第20条的规范内涵，使其在审批改革政策试验中切实发挥规范和引导评估的功能。当前行政审批改革中诸多试验事项的方案设计、阶段化策略、试验组合模式以及信息扩散过程，均鲜明地体现出中央统筹的转型趋势，其中证照分离改革的政策试验全流程便是典型例证。

尤其是，在中央统筹行政审批改革试验进程的趋势下，行政审批与规制改革的创新试验，日益呈现出跨行业、跨部门且高度复杂的超大规模试验特征，这就更加需要一个科学专业的行政机构来厘清诸多试验方案与试验程序之间、许可创新与规制工具试验之间的嵌套逻辑关系，以使各项试验设计方案紧密围绕国家层面的规制改革目标协作一致。营商环境创新试点将行政审批改革作为重要抓手，意图通过行政审批的试验创新来带动和激励营商环境的优化重塑。

在试验信息的传播和复制推广的过程中，国务院会不定期地汇总处理和分类推广各地行政审批改革中的优秀做法和创新经验，扮演类似于创新政策数据库的角色，为地方试验成果迅捷有效扩散至全国提供着数据信息支持。这是因为，公众参与装置除了能够彰显民主开放的价值之外，还具有实用价值，即能够为试验评估程序，尤其是其中的成本收益分析提供真实有效的一手信息，间接为国家层面审批改革试验决策的科学性提供信息保障。从试验法治化的角度来看，行政许可法中的相关条款远未对审批改革中的创新试验发挥应有的拘束功能。从实践效果来看，创新容错机制也的确对政策试验创新产生了一定的积极影响。行政审批改革成为地方政府优化市场环境、吸引外来投资的首选策略，促进本地经济发展是地方政府主动开展审批改革创新试验的动力所在。在形式法治拘束越发严格的趋势下，创新容错机制能在一定程度上缓和法治主义与试验创新之间的紧张关系，为政策试验的实践运作提供必要的弹性空间。

在此过程中，有必要从试验主义的动态视角出发，厘清行政许可法第13条与第12条之间的逻辑关系。这种常规状态下的法定评价义务，在政策试验的特定阶段更加无可规避。

科学、民主、开放且具有反思性的法定程序架构，将有助于促成中央与地方试验机构、试点地区与非试点地区、试验机构与普通公众等各类利益主体在政策试验框架下开展有效互动。这种由实施机关开展的许可评价，更多具有信息参考价值，而不直接产生法律效果，与同条第1款所规定的设定机关的评价性质不同。

譬如，2018年《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》（国办函〔2018〕46号），对部分地区围绕优化营商环境开展的企业投资项目承诺制多规合一并联审批等28项行政审批创新试验做法，逐一进行了详细介绍并予以推广。在全面深化改革的新时代背景下，中央统筹的比重在行政审批改革试验进程中显著攀升，但这并不意味着地方的探索空间彻底消失。

重构政策试验程序并设立专业化的行政机构，是有效提升审批改革试验科学性与法治化水平的重要途径。最后，可以借鉴《优化营商环境条例》的立法模式，在行政许可法中增设具有针对性的创新容错条款，以激励地方政府官员在审批改革试验中更好发挥其主观能动性。随着放管服改革的深入推进，2018年，国务院推进政府职能转变和放管服改革协调小组（简称放管服改革协调小组）正式成立，其下设5个专题组和4个保障组，以党政协同模式对行政审批改革予以高位推动，对政策试验与规制创新所亟需的资源动员能力予以保障。此外，审批改革决策部门也能够直接根据信息反馈，及时调整试验方案，确保试验不偏离改革预定轨道。

只有那些明显不与上位法相抵触的规制创新行为，才是创新容错真正发挥政治激励效果的着力点。总之，在行政审批改革政策试验的当下实践中，各类许可创新工具叠加组合，试验设计方案环环相扣，试验程序与创新政策相互关联。

行政审批改革与事中事后监管工具的试验创新，也呈现出紧密互动与相互依附的嵌套关系。其二，行政审批改革的试验议题带有鲜明的地方化导向与权宜主义色彩，其主旨在于满足本地招商引资与商贸发展的短期现实需求，并不会过多考虑本地审批试验政策被其他地区复制推广的适用性与可行性。

譬如，国务院开展的工程建设项目审批制度改革试点，便是将工程建设项目审批改革作为部门行政许可领域的典型代表，进行专项化、集中性地试验探索。卢超，中国社会科学院法学研究所副研究员。

在这种单一化的价值取向下，试验政策似乎只要能够带来市场效率的提升，便是值得推广的，而无需考虑其他价值因素或进行更为缜密的科学说明。不过，行政审批改革试验进程，也面临着试验科学性与法治化水平相对不足的困境，中央统筹与地方自主、政治弹性与法治拘束之间的张力日益凸显。在当代中国的国家治理实践中，政策试验机制深度应用于经济、行政体制改革事项，长期承担着检验政策效度、推进政策创新和分散改革风险的重要功能，已成为助推中国经济转型和全面深化改革的重要手段。在此基础上，探讨如何通过政策试验程序与组织机构的重塑再造，提升审批改革试验机制的法治化与科学化水平，以及如何有效激活创新容错机制，提升地方在行政审批改革试验中的能动性和创新积极性。

20世纪80年代起，基于招商引资与发展地方经济的现实迫切需要，地方政府着手开展各类带有自发性质的审批改革创新试点。试验授权作为法治逻辑（法治原则）与改革逻辑（制度创新试验需求）折中调和的创制物，既维护了试验创新与法治秩序在改革实践中的统一性，也能最大限度地实现改革试点政策的统筹协调及有序实施。

（二）行政审批改革政策试验的中央统筹转型 党的十八大以来，尽管国务院继续通过减量式改革手段直接削减审批项目数量，但减量式改革发挥作用的空间正不断缩小，行政审批改革的重心开始发生转变，中央正式借助推行放管服改革，更为精细化、系统性地部署大量的审批改革试验事项，试验式改革在各类改革举措中的比重得以显著提升。正确把握中央顶层设计与地方自主探索之间的平衡，是在行政审批改革进程中有效发挥政策试验机制制度功能的关键。

尤其是，在区域发展不平衡、各地产业结构差异较大、市场监管能力参差不齐的现实条件下，更加需要一个具备科学专业属性的行政机构，去运用量化或定性评估手段，科学有效地启动行政许可法中的许可评价程序，来对行政审批的政策试验与工具创新进行差异化的精准评价，进而统筹协调各地创新试验的复制推广与政策扩散议程。例如，许可承诺制的政策试验，最初在商事改革领域中试行并取得成功，但商事改革领域的试点经验未必契合其他行政领域，若将许可承诺制无限扩张至环境监管等社会性规制领域，是否会引发负面效果？证照分离与一业一证最初在自贸试验区内试行，而自贸试验区无疑在经济、政策环境方面具有特殊性，在短期内将自贸试验区内的改革试点成果强制扩散至全国，事实依据是否充分？再如，在营商环境创新试点工作中，选取的6所试点城市是否具有代表性？地方政策试验的全国普适效应又该如何厘定？凡此疑问，均暴露出审批改革试验程序反思性不足、科学性匮乏的缺憾。

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